独家责任：流动商贩“转正”的最后几米

提前转正的流动商贩老杜（右）

　　核心提示

　　11月份，媒体接连爆出：成都上岗两个月的200位“妈妈城管”50多人辞职；合肥百名高学历城管上岗遭受质疑……纵观新闻走向，任何一条有关城管的新举措，都能引起舆论和公众的高度关注。关注的背后是公众对于彻底根除城管和流动商贩矛盾冲突的殷切希望。

　　从北京宣武区成立第一家城管至今，城管设立已有10多年，从暴力执法到柔情执法，虽然执法越来越以人为本，但所有的举措都是建立在“清理商贩”的前提下，今年7月份，国家出台的《个体工商户条例(征求意见稿)》给了小商贩一个“转正”的机会，距离城管和商贩冲突的终结或许就剩下最后几米了。

　　“高学历城管队员的基层工作能力或许还不如居委会大妈。”

　　——合肥高学历城管走马上任后，有批评者如此认为

　　清理小商贩更像一个乌托邦的城市管理梦想，十年的清理路只是在一个错误的前提下正确的行事而已。

　　——郑州市民李铁军直言

　　“流动商贩”频受关注

　　杜建甫说自己属于一个人吃饱全家不饿，老家安阳的他，来郑州已经有些年头，双腿残疾、行动不便，靠着一个补鞋摊支撑自己的生活。

　　来郑州的第一天，老杜就把他的补鞋摊安放在郑州市百花路与友爱路交叉口，地理位置得天独厚，左边是友爱路批发市场，右边是各种店面及家属院，中间是他那个唯一的补鞋摊。

　　11月24日，中午，生意冷清，老杜坐在摊点上，和周围的熟人有一搭没一搭地聊着，抬头，看见了身着墨绿色行政执法制服的吕伟利，老杜像碰见邻居一样，熟络地打声招呼，没有慌张的眼神，也没有准备收拾东西逃避。

　　而在几年前，老杜可没有这么气定神闲，他开玩笑说以前就是个“游击队员”，看到身着制服的行政执法人员，第一反应就是夺路而逃。

　　老杜是郑州市中原区城市管理执法局部分开放路段的直接受益者。

　　他并不知道，围绕着像他这样的“流动商贩”，十多年的时间，各地城管频出新举措，试图找到破解矛盾的最佳方案。

　　最近的新闻是，2009年7月，合肥市城管局向社会公开招聘的百名高学历城管上岗，其中11名为硕士毕业生。高学历城管被赋予了“破冰者”的重任，寻找为城市管理破题的最佳方向？结果尚不明朗，需要时间来给出答案。

　　而在2009年8月，成都聘请了200位“妈妈级”女性加入城管队伍，但在11月，被媒体爆出，妈妈城管的柔情商贩永远不懂，温柔执法遭遇暴力抵抗，50多位含悲辞职，随即成都市城管局宣布，继续保留妈妈城管，但另作他用，不再管理流动商贩。

　　城管新举措频受高度关注背后一个重要原因就是，城管十年背负的暴力执法之恶名。

　　成立城管争议十年

　　2001年，郑州成立了行政执法局，但并非先河的开创者。1997年，北京市宣武区成立了全国第一家城管部门，作为国家“实施相对集中行政处罚权”改革试点。

　　宋珂，郑州市中原区城市管理行政执法局工作人员，郑州市首批城管队员，她清楚地记得成立的日期是2001年8月31日。

　　她说，上班的第一件事就是和同事身着新制服在道路上站形象岗，让市民熟悉新建局委的职责所在。经过上岗培训后，宋珂被分配到伊河路小学附近执法，主要的职责就是清除无照经营的路边摊点及乱搭乱建。

　　从事了20多年城市管理工作的老城管王郑峰告诉记者，城管成立的一个现实背景是——随着改革开放和市场经济的发展，城市迅速扩张，大量的农民工拥入城市，而城市下岗工人也日益增多。这些人在城市需要自谋出路，无照经营的路边摊点及乱搭乱建大量出现。

　　1984年，王郑峰被借调到郑州最初的城管——“市容办”，穿着黑色制服，被市民戏称为“黑猫警长”， 当时的城管队员主要分为“绿化、环卫、城管、市政”四大块。人员是从工商、城建、环保等部门抽调的临时人员拼凑的。

　　“主要是以环境卫生为主，并没有对流动商贩进行清理，街道办事处还向商贩收取一定的管理费。”王郑峰说。上世纪90年代中期，随着城市建设的需要，对小商贩也开始了集中清理。

　　王郑峰说，最初还是劝阻，但效果不佳，基本停留在“猫鼠游戏”层面上，城管一到，商户四散而逃，后来对于那些不听劝阻的商贩进行没收、罚款等。

　　在和流动商贩的零距离接触中，频繁产生摩擦，“老百姓都是同情弱者，看见你几个大盖帽围着一个破草帽，总觉得执法队员欺负弱者。”王郑峰认为“暴力执法”的形容是对城管工作的片面解读。

　　“咱也理解，小贩大多要么是农村来的，要不就是城市下岗的，拖家带口，就指望一个小摊点养家糊口！但有些人对你的劝阻置若罔闻，你天天规劝，他左耳朵进右耳朵出，有啥办法？”

　　频繁发生的冲突，使得城管的声名一路直下，跌到了谷底。

　　曾有一自称“我男友是城管”的网友发帖称，怕当城管家属丢人，在帖子里说，相恋七年的男友向她求婚，但男友的城管身份让她举棋不定，担心背地被同事戏称为土匪的压寨夫人。

　　王郑峰有个同事就因为执法时和流动商贩发生摩擦，赔了商贩几千块钱，妻子觉得太窝囊而提出离婚。

　　城管的声名一路直下，而城管们则是满腹委屈，“城市交通是不是顺畅了，环境是不是好多了？这里面没有我们的功劳吗？为什么没人给我们叫好呢？”

　　柔情执法从2007年开始

　　老杜和城管的最后一次交锋在2007年6月，当时也正是在摆流动地摊，双腿残疾没来得及逃跑，被执法人员逮个正着。

　　撕扯、哀求，他所能够想到的招数全用上了，目的就是想要回自己的东西，然而他并没有想到，此次争执，彻底改变了他的生活状态。“双腿残疾，修鞋为生”，当他将实情告诉给城管后，城管决定去他家里 “家访”。中原区执法局二中队副队长吕伟利回忆说，老杜租住一民房，灯泡就是唯一的电器。

　　“流动商贩之所以占道经营，目的无非就是赚钱养家，如果我们给他们找个合适的地方，在不影响市容市貌，不影响交通的前提下经营，那岂不是两全其美？”中原区执法局局长樊立伟说。

　　中原区执法局在辖区开展了一次困难群体调查，经统计，辖区内共有困难群众28户，一部分就像老杜这样来郑州打工的外地困难人群。中原区执法局尝试把部分路段向流动商贩开放，前提是不影响交通及环境卫生。

　　一个不容忽视的前提是，2007年，全国各地的城管部门执法手段均由刚性向柔性转变。“说白了就是换位思考。”樊立伟直言。

　　2009年11月，河南许昌将这一举措扩大化，开放了全市23条街道，免费提供给流动商贩经营，虽然在管理细节上仍存在诸多争议，但仍被视为城管根本转变的一个标志。

　　找到避免直接冲突的办法

　　“同样作为执法机关，行政执法人员频遭围攻，而公检法机关为什么却很少发生这样的事情？”樊立伟一直在想。

　　2008年1月，中原区行政执法局聘请了大学院校、法律部门等社会各界的法律专家，探寻问题的答案，当时有专家就指出，“粗放的执法方式”理念陈旧，不遵循正常的法律程序。一个有效的解决办法就是，将执法做到规范化、精细化、人性化，并对简易和一般程序安检流程图及相关配套制度进行修改和完善。 中原区执法局由此制定了一套执法程序：“案件——执法中队调查取证——局法制窗口受理——法制科审核，核定没有问题后——局业务办公会作出处理意见——下发处罚决定书。”而遇到重大案件，必须经由局案件审理委员会研究，最终作出处罚决定。

　　同时，执法人员也告知当事人应有的复议权和诉讼权及其期限，商户如果有什么疑问，可以陈述、申辩，甚至申请听证。而在证据确凿的情况下，如果商户依然我行我素，拒不整改，那么行政执法机关就申请法院强制执行。樊立伟认为，除了做到依法行政，还应该与公安、法院等“权威”机关合作，这样才能有效避免和群众的直接冲突。

　　就只剩下这最后的几米了

　　事实上，早在多年前，就不断有专家学者提出“疏通小商贩的生存之路”，而声音一出便石沉大海。在王郑峰看来，根本的问题并不在于城管的素质问题，而在于制度的设计上，他认为，解决小贩问题的关键并不在于执法手段的改进，而是要真正能够解决小商小贩们的生存需要，给他们一个合法经营权和一个经营场所。

　　可喜的是今年7月份出台的《个体工商户条例（征求意见稿）》规定，无固定经营场所的摊贩，可向住所地登记机关提出申请，登记成为个体户，同时要求流动摊贩应在当地政府或工商部门指定或允许的区域内经营。城管和流动商贩冲突的终结，已经看到了曙光……

　（编辑 戴新馨）