巩义市“禁烟令”在艰难中践行

　　核心提示

　　继信阳市“禁酒令”出台不足一年时间，巩义市对吸烟者也出台了相关管理规定。

　　这份由巩义市政府颁布实施的《巩义公共场所禁止吸烟管理规定》中，对公共场所等单位违反规定的最高可罚款3000元，对吸烟者可罚款5元。然而，自该《管理规定》实施一个多月来，至今仍未罚过一个吸烟者。

　　早在多年前，全国很多城市都曾出台过在公共场合抽烟、吐痰要对其进行罚款。然而，这种以罚代治的方法在众人的争议声中逐渐消失。作为一个县级市，巩义市缘何会出台此“禁烟令”呢？对那些在公共场合不听劝阻的吸烟者进行罚款是否合法呢？在吸烟自由与他人健康权之间，如何寻找到一个平衡点呢？公共场合“禁烟”究竟能走多远呢？对此，本报记者进行了调查采访。

　　国际合作 助推巩义“禁烟令”

　　2008年10月24日上午，巩义市卫生防疫站五楼会议室内，50多个企事业单位负责人在接受着一场特殊的培训会。此次培训会针对《巩义公共场所禁止吸烟管理规定》中的一些相关细节进行解读，主讲者是陆建义。

　　陆建义是巩义市疾控中心门诊部主任，此外，他的另一个身份是巩义市“迈向无烟中国”项目的具体实施者。

　　据陆建义介绍，“迈向无烟中国”是个国际合作项目，由美国彭博基金会捐款1.25亿美元赞助的“中国疾控中心-协和医科大学-约翰霍普金斯大学彭博公共卫生学院共同合作启动的控烟项目”，目的是通过控烟干预活动，“最终达到创建无烟环境，减少被动吸烟，降低人群被动吸烟的危险。”

　　2007年5月初，我省平顶山市和巩义市分别入选该项目，巩义市又是全省唯一一个入选该项目的县级市。“迈向无烟中国”项目组提供一定的资金支持，帮助其进行推广减少吸烟者对自身及他人和社会所造成的危害。

　　该项目为期两年，今年10月份项目结束时，项目组组织有关专家进行评审。项目的考核指标有：通过社会力量改变人们被动吸烟的习俗；居民健康意识和戒烟知识有显著提高；开展无烟示范单位创建；建立控烟宣传网络；督促当地政府出台相关的政策法规等5项。

　　据记者了解，早在2006年5月份，巩义市政府就通过了《巩义市贯彻郑州市公共场所禁止吸烟的规定》，《规定》实施以来，尤其是创建国家卫生城市以来，巩义市爱卫会、巩义市卫生防疫站把禁止吸烟的工作放在了重要位置，特别是对青少年加强了宣传教育，并开展无烟单位创建活动等。在加强宣传教育的同时，巩义市爱卫会加强了执法力度，把公共场所禁止吸烟工作列入了创建国家卫生城市重要检查项目，有力地推动了巩义市公共场所禁止吸烟工作的全面开展。

　　正是在这种大背景下，巩义市政府在今年9月16日出台了《巩义公共场所禁止吸烟管理规定》。

　　陆建义对记者说：“刚开始工作很难开展，但是通过举办这几次活动来看，整体还是很不错的。特别是‘无烟婚礼’活动的成功举办，在社会上引起了很大反响。紧接着我们又举办了‘戒烟大赛’活动，目前活动正在进行中，效果也很好。”

　　禁烟活动的成功举办，符合民意。经巩义市卫生防疫站调查，97%的群众知道吸烟的危害，86%的人赞成在公共场所禁烟，尤其赞成在学校、医院、政府机关和为居民提供公共服务的场所禁烟。在对190户的调查中，90%的家庭赞成开展无烟家庭和无烟社区活动。我们在研究吸收各方面意见基础上，反复修改，形成了《巩义公共场所禁止吸烟管理规定》，陆建义对记者说。

　　“禁烟令”好控难禁

　　“先生您好，这里是无烟景区，不允许抽烟，如果您需要抽烟请到指定的抽烟区。”巩义市康百万庄园景区内，正在详细给游客讲解景点情况的讲解员小张看到一位中年男子抽出烟准备点燃时，及时地提醒了这位准备抽烟的游客。听到小张的温馨提醒后，这位游客尴尬地把叼在嘴里未点燃的香烟拿了下来，重新又装回到了烟盒中。

　　类似的温馨提醒，在小张的工作中，每天要重复几十次。让她感到欣慰的是，几乎每次提醒都能够起到作用。在接受记者采访时，她说：“一般来这里旅游的人，素质都比较高，温馨的提示都能够接受并遵守。整个景区内，很多地方都有明显‘禁止吸烟’的标志，很多人不用提醒都能够遵守。但是一参观完走出景区大门那就不行了，门口经常有憋不住的烟民抽烟。”

　　对于这些在景区外面抽烟的烟民，小张表示管理起来相对比较难了。她说：“一旦出了景区门，他们以为不属于禁烟区了，想怎么抽就怎么抽，别人管不着。我们进行劝阻，有些人还是比较听的，但有些人不会听的，照样该怎么抽还是怎么抽，但这样的人毕竟是少数。”面对这样不听劝阻的烟民，小张和同事深感苦恼。

　　虽然9月16日，巩义市人民政府颁发的《巩义公共场所禁止吸烟管理规定》中明确界定，控烟员对违反规定在禁止吸烟的公共场所吸烟的，有“责令改正，并可处以5元罚款”的权利。但小张和同事们认为他又不是行政执法人员，即使做出了罚款的决定，人家不执行怎么办？他认为，可操作性不强。最主要的是个人的自觉性和素质，罚款并不是目的。

　　类似的尴尬情况，陆建义也表示很难制止。他告诉记者，如果真正的全面实施禁烟那是不现实的，禁烟工作本身就很难开展，全部禁烟更难。目前所能够做的就是加大宣传力度，提高全民认识到烟草对人身体的危害。尽量控制少吸烟或者不吸烟。

　　“禁烟令”与经济间的博弈

　　信阳市的“禁酒令”在实施过程中，遭到了相关行业协会的质疑。指出“禁酒令”违反相关法律法规，酒水经济受到了创伤。而巩义市所出台的“禁烟令”一出台，同样也引起了相关人士的质疑。一位经济学家指出：如果这个规定能够切实实施，政府最终将面临一个选择，是要财政收入还是要人民健康？毕竟烟草是国家税收的重要一部分。

　　河南省在2006年度中国纳税500强排行中的19家企业中，烟草企业就占了8家，由此可见，烟草在整个税收方面所占的比重。

　　从全国来说，自1987年起，烟草一直是第一大税源。2002年，烟草行业上缴利税1456亿元，占我国财政收入的8%。2004年利税超过2100亿元，占全国总税收的10%。2005年增长到2400亿元。

　　除了为财政收入作贡献，还有众多烟农、小烟贩儿、烟酒店依靠烟草行业而生存。

　　然而，在产生巨大经济效益的同时，烟草对人体的危害也受到广泛关注。

　　有关数据显示，中国内地现有约3.5亿名烟民，每年死于烟草相关疾病的人约有100万，超过艾滋病、交通事故以及自杀死亡人数的总和。

　　专家指出，如果得不到有效控制，从现在到2050年，预计将有1亿中国人死于与烟草相关的疾病。

　　世卫组织的研究显示，吸烟对人体所有器官均会产生损害，烟草已成为继高血压之后的第二号全球杀手。

　　不过，有关人士分析，相对于烟草行业创造的显著经济效益，抽烟带来的医疗支出、社保支出都将因此增加。禁烟不仅是卫生问题，也是经济问题。统计、税务等部门，应从长远考虑禁烟后果，计算出烟草减少的税收与医疗保险费用下降之间的关系，从而推算出政府禁烟的成本和收益。

　　一位从事烟草行业的人士指出， 烟草经济与烟草控制，从一定意义上看是相互矛盾的。烟草经济是很多国家的重要经济支柱，在过去的几百年，烟草种植、烟草制品生产、烟草销售与贸易已发展成一个巨大的产业，这是一个不容否认的现实。但是，烟草流传之时，就有了烟草控制，其过程是复杂的。烟草经济与烟草控制这个矛盾命题，还意味着烟草的控制是一个十分复杂和艰巨的任务。不容回避的是未来的烟草控制活动，对一些发展中国家和经济转轨国家可能会造成经济和社会困难。一些特定的地区和特定人群，如烟农、烟厂工人等，会受到直接影响。如何在烟草控制的同时，解决烟厂工人的生计、发展替代产业，这不仅是为烟农和烟厂工人，更重要的是为这些地区甚至国家寻求其他的发展战略需要综合考虑和解决的问题。

　　禁烟究竟能走多远？

　　巩义市政府出台相关规定进行“禁烟”，在记者调查采访中，很多人对此“禁烟令”提出了担心，会不会到头来成了一纸空文？

　　对于市民的担心，陆建义表示，部分人的担心是可以理解的，但是从我们目前所做的工作来看，短期内，不会放弃这项工作的，就算是“迈向无烟中国”国际合作项目第一周期结束后，我们还会争取第二个合作周期的，每个合作周期是两年，这样我们逐渐坚持，逐步摸索可行的经验，我相信禁烟工作会越做越好，也会持续地开展下去。

　　对于巩义市政府所出台的《巩义公共场所禁止吸烟管理规定》，其中，对公共场所等单位违反规定的最高可罚款3000元，对吸烟者可罚款5元的规定，一些法律专家指出：控烟员既不是行政机关，也不是被授权的组织，不属于行政处罚法所规定的行政处罚主体。如果因为罚款问题而导致行政诉讼，法院应当优先适用行政处罚法，到时作出处罚的单位和个人必然陷入败诉的尴尬境地。

　　对此，陆建义说，公共场所禁烟，执法主体到底是谁，这本身就是一个难题。我国至今还没有一部专门规定公共场所禁止吸烟的法律法规，有关规定多半出现在相关法律法规的某些条款或细则中，而且内容模糊，执法主体不明，可操作性不强。如1991年实行的《中华人民共和国烟草专卖法》总则中规定：“国家和社会加强吸烟危害健康的宣传教育，禁止或限制在公共交通工具和公共场所吸烟。”

　　他认为，较为可行的办法是，公共场所的工作人员首先应进行阻止，对阻止不听的，可以打电话给巩义市爱卫会，由他们派人进行处罚。但这在实际操作中难度大，一个月来没有处罚过一起。

　　采访即将结束时，陆建义对记者说：“由于我国烟民众多、积习难改,禁烟刚一开始遇到点困难在所难免, 禁烟的规定还有没有不太完善的地方,比如禁烟区该设在何处、要占到营业场所多大的比例；宣传和执法是否到位,是否能让自觉的人主动禁烟、让不自觉的人不得不禁烟等等。法律改变人们的习惯不是一蹴而就的，而需要一个长期的，反复较量、反复修正的过程。因此，关键的问题是人们的道德和素质。养成一种新的习惯，在自己享受自由时不能损害他人或社会的利益。法律离不开强制，但是不能只靠强制，只有把法律建立在社会绝大多数人共识的基础上，这种法律才能顺利地执行。”

（ 作者： 本报记者 李明德 文/图 编辑： ）